以国土空间规划为统领，在保持空间布局总体稳定前提下，对农用地、建设用地、生态空间进行全域统筹与局部微调，通过制度化的“工具包”把沉睡资源转化为可运营、可交易、可增值的资产，形成“空间重构—要素流动—价值显化”的闭环。中央层面明确以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元，系统推进农用地整治、建设用地整理与生态保护修复，促进城乡要素平等交换、双向流动，为“十五五”时期全面提升土地资源配置效率与综合效益提供政策依据与路径指引。

盘活路径与政策工具

• 农用地集中连片整治：以“小田并大田、碎田变整田”为抓手，协同推进高标准农田建设与耕地质量提升、生态化改造，推动耕地“数量不减少、布局更集中、质量有提升、生态有改善”，为规模化、机械化、绿色化农业腾挪空间与条件。
• 建设用地整理与减量增效：系统盘活闲置低效建设用地，推进增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策工具组合，优先保障村庄基础设施与公共服务设施空间，腾退指标优先用于农村一二三产融合项目，提升土地节约集约水平与乡村“自我造血”能力。
• 生态空间修复与价值转化：实施山水林田湖草沙一体化保护与修复，优化乡村生态本底与人居环境；对生态保护红线内已划入的现状耕地（除集中连片梯田和与生态保护对象共生的耕地外）可异地补划逐步调出；被红线围合的零星破碎永久基本农田可在不占红线前提下适度整治或逐步调整到红线外围；鼓励将红线内零星建设用地按规定恢复为林地、草地、湿地等，其中符合规定的可异地交易腾退建设用地指标，收益用于生态保护。
• 审批优化与流程再造：在确保“三区三线”总体稳定前提下，允许局部优化微调并纳入实施方案；多地探索审批权限提级与“多审合一”，将永久基本农田调整补划、乡镇国土空间规划维护、土地权属调整等子方案随实施方案一并报审，显著缩短周期、提升落地效率。
• 群众参与与权益保障：建立全流程参与与全方位保障机制，坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权，坚决维护农民宅基地使用权，杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为。

资金保障与实施机制

• 多元投入与政策性金融：完善财政统筹+金融工具+社会资本的投入机制，鼓励政策性金融（如农发行、国开行）对符合条件的项目提供中长期、低成本资金支持，以自然资源资产经营收益与产业收益实现整体资金平衡。
• 平台化集成与要素协同：以全域整治为“政策平台”，叠加占补平衡、增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策工具，统筹滩、水、林、田、湿、路、村、产等要素，形成“资金—土地—产业—生态”协同增效的实施机制。
• 全生命周期管理与数字化：构建监测监管平台，与年度国土变更调查联动，落实耕地保护目标责任，做到新增耕地可实测、可追溯；子项目验收后按程序更新“一张图”，形成“规划—实施—监管—评估—更新”的闭环治理。

可复制经验与量化成效

• 全国层面已形成规模化成效：截至2023年底，1304个试点累计投入4488亿元，完成综合整治规模378万亩、实现新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩，在空间优化、耕地保护、生态修复、城乡融合等方面形成可推广、可复制的经验。
• 地方样板与模式创新：
• 上海坚持全市域统筹，提出至**“十五五”期末基本完成40个以上**“沪派江南、新城绿环、湿地空间、现代设施农业”等主要建设任务，并将实施方案审批权限提级至市级以加强统筹。
• 北京明确在乡镇规划空间布局和“三区三线”总体稳定前提下，允许开展空间置换与布局优化，对永久基本农田实行不超过5%的合理适度优化，支持集体经营性建设用地入市与“多审合一”审批提效。
• 马鞍山以“五统五促”（统筹村庄规划、水利建设、环境整治、灌区发展、林耕发展）为抓手，摸排形成11.44万亩整治潜力，构建“12791”工作体系，推动闲置资源盘活、耕地量质齐升、人居环境改善。